《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》政策解读

2016年2月4日，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号，以下简称《意见》），对农村留守儿童关爱保护工作进行安排和部署。为加强新闻媒体宣传报道效果，加深社会各界对《意见》的理解和认识，现就《意见》有关重点内容说明如下：

一、关于《意见》的重要意义和突破性内容

《意见》抓住了农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节，针对完善关爱服务体系和健全救助保护机制这两个重点环节，提出了有针对性的政策安排和系统性的顶层制度设计，主要有以下突破性内容：一是强化家庭监护主体责任，依法提出加强家庭监护监督指导的政策措施，对于厘清家庭和政府的责任，督促外出务工父母依法履行监护职责，具有强烈的现实针对性；二是依法设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，弥补了农村留守儿童关爱服务工作的政策短板，有助于遏制侵害留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生；三是依次明确家庭、政府、学校和社会责任，构建家庭、政府、学校、社会齐抓共管的关爱服务体系。《意见》既强调了现行有效政策，又有新的措施安排，部门职责任务明确，组织保障措施有力，内容全面、重点突出，操作性较强。

二、关于及时发现报告和救助保护处于困境的农村留守儿童

为及时救助保护处于监护缺失或监护不力等危险处境的农村留守儿童，有效遏制侵害农村留守儿童权益的事件，《意见》依据《未成年人保护法》等法律和政策规定，以强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预为关键环节设计了环环相扣的救助保护机制。强制报告机制明确了强制报告主体、报告要求，详细列明了强制报告情形，确定公安机关为受理主体，并鼓励其他公民、社会组织积极报告。应急处置机制明确了公安机关接到报告后第一时间出警调查、应急处置的职责和处置措施。评估帮扶机制要求乡镇人民政府（街道办事处）会同民政部门、公安机关对处于困境的农村留守儿童情况进行调查评估，提供针对性帮扶。监护干预机制要求公安机关依法对虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人进行批评教育、治安处罚或立案侦查，要求有关单位和组织依法申请撤销拒不履行监护职责或严重侵害农村留守儿童合法权益的监护人监护资格。健全上述四个机制，有利于及时保护处于危险处境的农村留守儿童，有效遏制侵害农村留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生。

三、关于关爱保护力量和资源的合理分布配置

《意见》针对完善农村留守儿童关爱保护体系进行了系统设计和考虑。一是村（居）民委员会定期走访、全面排查，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息；二是乡镇人民政府（街道办事处）建立详实完备的农村留守儿童信息台账，实行一人一档，动态管理，并对重点对象进行核查，确保农村留守儿童得到妥善照料；三是县级人民政府加强对群团组织、社会力量等各类关爱服务资源的统筹协调和组织引导，加强对相关部门、乡镇人民政府的督促检查，确保每一个农村留守儿童都得到关爱服务；四是以强制报告、应急处置等为主要环节的农村留守儿童救助保护机制，能够及时发现面临困境的农村留守儿童，有效处置侵害农村留守儿童合法权益事件。通过上述四种措施应该能够妥善解决和避免出现关爱服务扎堆和关爱保护不足并存的现象，确保关爱保护工作覆盖所有农村留守儿童。

四、关于乡镇人民政府和村（居）民委员会的属地责任

乡镇人民政府是最基层一级政府，承担执行上级国家行政机关决定和命令，管理本行政区域内行政工作的职责，承担为人民群众提供社会管理和公共服务的属地责任。农村留守儿童家庭住所及日常学习生活都在乡镇人民政府属地范围内，乡镇人民政府应该为农村留守儿童及其家庭提供关爱保护服务，也能直接、快捷、有效地为农村留守儿童及其家庭提供关爱保护服务，这是政府责任的重要体现，因此《意见》突出了乡镇人民政府的属地责任，明确乡镇人民政府承担加强监护监督指导、进行重点核查、建立信息台账、开展评估帮扶等职责任务。

《民法通则》规定村（居）民委员会具有指定监护人和担任监护人的职责，《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》规定村（居）委会要教育村（居）民履行法律规定的义务，《未成年人保护法》规定村（居）委会要劝诫和制止父母或其他监护人不依法履行监护职责或侵害未成年人合法权益的行为，因此《意见》对村（居）民委员会承担强制报告责任，做好家庭监护随访、监护监督指导等工作提出了明确要求。

五、关于群团组织的重要作用

工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织一直在开展农村留守儿童关爱服务工作，取得了丰富的实践经验和良好的社会效应。群团组织可以发挥方法灵活、形式多样、贴近基层、靠近一线等独特优势，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。工会、共青团可以动员广大职工、团员青年等开展多种形式的农村留守儿童关爱服务活动。妇联组织可以依托妇女之家、儿童之家等活动场所，加强家庭教育指导，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务。残联组织可以开展农村留守残疾儿童康复等工作。关工委组织可以动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村留守儿童的关爱与保护工作。

六、关于农村留守儿童关爱保护工作和未成年人社会保护试点工作的关系

民政部自2013年6月以来推动开展未成年人社会保护试点工作，目的在于推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度，探索建立“监测预防、发现报告、调查评估、帮扶干预”工作机制，构建覆盖城乡的未成年人保护网络，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人保护工作格局。目前全国已有近300个市、县开展试点工作，江苏等8个省份实现试点工作在地级市全覆盖，各试点地区积极争取党委政府印发工作方案，健全领导协调机制，拓展延伸救助保护范围，成立专职保护机构，搭建社会力量参与平台，建立发现报告机制，构建转介帮扶机制，依法开展家庭监护干预工作，126个流浪未成年人救助保护中心经编制部门批准更名转型为未成年人保护中心，作为试点地区的南京市出台了《南京市未成年人保护条例》，明确由民政部门牵头未成年人保护工作，明确未成年人保护专门行政机构和服务机构，试点工作初步成效得到各方面的充分肯定，试点工作探索实践的发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等工作机制已经纳入《意见》之中。强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等救助保护机制适用于包括农村留守儿童在内的所有未成年人，而开展未成年人社会保护试点工作的核心目标就是推动建立健全以家庭监护干预为核心，以监测预防、发现报告、调查评估、帮扶干预等工作机制为主要内容的新型未成年人社会保护制度。此外，民政部去年已启动基层儿童福利服务体系建设试点工作，在全国101个县、1000个村推动形成以市、县儿童福利机构为骨干，以乡镇、村（居）委会为依托，以村（居）儿童福利主任、儿童福利督导员为工作力量的基层儿童福利工作体系。下一步，我部将以落实《意见》为契机，统筹推进政策措施、保护机制、服务体系、工作力量和资源配置等方面整合运行。