规范准入限制 加强后续监管——解读全面实施市场准入负面清单制度

新华社北京9月24日电（记者 安蓓、何欣荣)日前召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，首次明确我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

为什么要在全国实施负面清单制度？哪些行业、领域可能会被列入清单？改革推进的路径和时间表是怎样的？就这些问题，记者采访了有关专家。

什么是负面清单制度？

负面清单一般是指一国以清单形式公开划定禁止或限制外资进入的领域范围。

2013年9月底，上海自贸区出台我国第一张针对外商投资的负面清单。两年来，这份清单从最初的190条，几经删减至122条。2015年，广东、天津、福建三大自贸区成立后，四个自贸区共用一张负面清单。

此次中央将对在全国实施市场准入负面清单制度进行顶层设计，意味着此项准入制度将从外资领域扩大到包括内资在内的所有投资，是我国经济管理体制的重大变革。

上海WTO事务咨询中心总裁王新奎指出，目前对企业投资准入实行的审批制度至少有三方面问题：谁得到批准，谁就容易获得银行贷款；很多过剩产能其实是“批”出来的；易引发权力寻租等。

国家行政学院教授汪玉凯说，全面实施市场准入负面清单制度，对企业来说，意味着“法无禁止皆可为”，对于政府来说，则是“法无授权不可为”。当前，只有最大限度减少市场准入限制，降低投资、创业门槛，才能把各类市场主体的潜力活力充分激发出来。

商务部数据显示，从今年4月实施新版负面清单至7月中旬，四大自贸区通过备案设立外商投资企业共754家，合同外资421亿元，占同期区内新设外资企业数量及合同外资的比例分别为80％和57．5％。负面清单管理模式对市场活力的激发可见一斑。

全国版负面清单如何推进？

全国版的负面清单啥样？哪些行业、领域、业务的投资可能会被列入清单？相关信息尚未发布，但有一些信息值得关注。

记者梳理发现，四大自贸区2015年版负面清单中，在制造业方面，农副产品加工、酒类、烟草、印刷、文教用品等一般制造业领域完全放开，只在航空、汽车制造、轨道交通设备等重点领域对外资仍有所限制。在服务业中，增加管理措施的领域主要集中在金融、文化、体育和娱乐领域。

“安全、敏感、战略、命脉领域的市场准入应是负面清单限制的主要方面。”国家发展改革委学术委员会秘书长张燕生说。

汪玉凯认为，自贸区负面清单主要针对外资，未来我国实行的市场准入负面清单还将面向内资，特别是民营资本，所以项目设置可能更宽松，准入门槛也将更低。“金融、保险、电力、电信、石油等过去民营资本难以进入的领域将进一步开放，并最终通过负面清单制度固定下来，这对于调动民营资本积极性，构建真正公平竞争的市场环境意义重大。”

改革推进的路径和时间表怎样？《意见》明确提出，市场准入负面清单由国务院统一制定发布。按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年至2017年，选取部分地区进行试点，逐步完善后探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制。

引入负面清单可能还需要对相关投资管理法律法规进行修订。法律界人士指出，商务部今年1月公布《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》，废除了外资三法确立的逐案审批制度，设计了与准入前国民待遇加负面清单管理模式相适应的外资准入管理制度，这次修订完成后将为在全国实施“负面清单”制度提供立法参考。

政府如何强化监管？

实施负面清单制度，能够降低企业的市场准入门槛。然而，企业进来了，拿到营业执照了，能不能顺利地开展业务，后续的监管能否跟上，是对政府管理能力的一大考验。

互联网创业者王胜地说，虽然商事制度已经改革，注册资本由“实缴制”转变为“认缴制”，但在补贴申请等手续办理中，仍对注册资本有限定和要求。

“允许进来，不等于说马上具备从事业务所需要的资质。很多具体问题有待出台具有操作性的实施细则。”上海自贸区研究协调中心秘书长徐明棋说。

有业内人士介绍，以注册一家私人诊所为例，拿到了工商部门的执照，不代表你马上就能营业，还需要到卫生部门办理行政许可证，此外还要受一定区域内医疗机构网点规划等制约。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说，负面清单制度的实施，将对政府管理方式提出更高要求。“从审批型政府转向服务型政府，最大的难点在于相关体制的转型，一方面是政府监管体制的转型，包括机构改革、监管方式、标准设置等；另一方面需要市场化改革的整体推进。”

“取消事前审批后，谁来监管，怎么监管是关键。”张燕生说，从发达国家的经验来看，一种方式是政府自己管，政府管不了或不善于管的，可以委托专业的第三方机构来管，甚至可以通过立法赋予这些机构执法权，但需要其定期向政府部门述职，还需进行公示，接受社会监督。改革成败的关键，在于实现政府管理和治理能力的现代化。