土地管理政策相关业务

土地是民生之本、发展之基、财富之母。我们一切的生活、生产、收益都离不开土地。农业生产、粮食安全需要土地，居住生活、房地产开发需要土地，工业生产、招商引资还需要土地。然而，一方面，土地的总量是有限的，它是无法通过生产来扩大总量，作为世界第一人口大国，随着人口的增多，土地需求日益增加，人地矛盾会日益突出；另一方面，土地的位置是固定的，地区之间无法移动和调剂使用，而且我国可利用土地所占比例很低，进一步加大了人地矛盾。

近年来，为保护土地，我国实行了最严格的土地管理制度，把保护耕地作为一项基本国策，耕地总量18亿亩红线不得突破。从我国的土地管理体制来看，土地管理具有很强的政策性和操作性，县、市位于土地管理的第一线、最前沿，既是土地的管理者，也是政策的执行者，肩负着保护资源和保障发展的双重责任，因此，只有了解政策，把握政策，才能真正地用好用活政策管理土地。

一、土地利用规划

土地利用规划是科学、合理利用土地的基础和依据，是土地利用和土地管理的“龙头”。1999年新《土地管理法》确定了以土地利用规划为核心的土地用途管制制度。

土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用，促进经济社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。土地按用途分为：农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工业用地、交通水利设施用地、绿化用地、军事设施用地等；未用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

（一）规划体系及期限。

土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。全国共分为国家、省、市、县和乡（镇）五级，即五个层次。国家、省级土地利用总体规划为宏观控制性规划。县、乡两级规划为实施性规划，市级是介于两者之间的过渡性规划。

上下级规划必须紧密衔接，上一级规划指导下一级规划，是下级规划的依据，下级规划必须服从上级规划，是上级规划的基础和落实。

土地利用总体规划期限一般为15年，其中前5年为近期规划，后10年为中长期规划，第二轮土地利用总体规划修编以2005年为基期，以2010年为近期规划年，以2020年为规划目标年。上轮规划以1996年为基期年，全称为1997－2010年土体利用总体规划。

（二）规划的编制和审批。

各级政府是各级规划的编制主体，规划编制是政府行为。①国务院审批31个省，27个省会城市，35个100万人口以上的城市，40个50万－100万人口的城市和新疆生产建设兵团，共134个行政单位；②省级政府审批市级规划以及县级规划；③经省政府授权的市（州）负责审查和批准乡（镇）土地利用总体规划。眉山市级规划、各区县级规划要由省政府批准；各区县中心城区涉及乡镇由省政府批准。

（三）本轮规划修编基本情况。

我市市本级和5区县土地利用总体规划于2011年2月17日经省政府川府函〔2011〕25号、26号批准，加上2010年4月6日省政府川府函〔2010〕61号第一个批准的彭山县土地利用总体规划，全市县级以上土地利用总体规划已全部取得批复，为全省第5个市级和县级土地利用总体规划全部通过省政府批准的市。全市从2006至2020年新增建设用地11.94万亩，（5.12灾后恢复重建1.65万亩指标计入全市规划总规模），加上2013年灾后重建1.21万亩和天府新区追加指标1.45万亩，全市共有新增建设用地指标14.6万亩。截至目前，省政府已批准使用10.31万亩，占指标总数的70.62%，剩余可用规模仅4.29万亩，2015年至2020年的6年间年均可使用量仅为7100亩，且存在区县间的不平衡，远不能满足我市城镇化建设对用地的需求。

非扩权县所辖乡镇土地利用总体规划于2011年4月25日经市政府批复，仁寿县乡镇土地利用总体规划于2010年12月9日经仁寿县政府批准，彭山县乡镇土地利用总体规划于2010年7月26日经彭山县政府批准。全市128个乡镇规划已全部通过审批。后因扩权试点政策中的农用地转用和土地利用总体规划审批权限调整，市政府分别于2013年9月、2014年5月对彭山区、仁寿县各乡镇土地利用总体规划进行了重新审批。按照省国土资源厅对土地利用总体规划管理的要求，中心城区（含县城）所在地乡镇土地利用总体规划需上报省政府审批，我市已于2014年12月上报省国土资源厅审查通过，已报省政府待批。

二、土地报批

各类建设占用土地，须依法按程序办理农用地转用和土地征收报批（以下简称用地报批）手续。国家实行土地用途管制制度和最严格的耕地保护制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。国家为了社会公共利益的需要，可依照法定程序将农村集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置。农村集体土地转为国有土地首先应进行土地报批，由县级政府起报，逐级上报省政府或国务院审批。

（一）用地报批必须符合的条件。

1．不得占用基本农田。

《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。除上述项目以外的建设项目不得占用基本农田。

2．土地利用总体规划。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。申报用地必须符合土地利用总体规划。确需修改土地利用总体规划的，经依法调整后才能上报用地报批手续。

3．有土地利用年度计划指标。

国家根据土地利用总体规划、经济社会发展需要、宏观调控政策和各地土地利用情况等，每年编制下达土地利用计划，以实现对各地年度新增建设用地总量的控制。计划指标主要有年度新增建设用地（其中包括农用地和耕地转为建设用地控制指标）和土地整理复垦、开发补充耕地指标。申报用地必须有土地利用年度计划指标才能批准。省国土资源厅2009年达我市土地利用年度计划指标情况为：新增建设用地总量1755亩，其中耕地1110亩；2010年为新增建设用地总量4320亩，其中耕地2505亩；2011年为新增建设用地总量4500亩，其中耕地2775亩；2012年为新增建设用地总量5550亩，其中耕地3300亩；2013年为新增建设用地总量6150亩，其中耕地3750亩；2014年为新增建设用地总量9600亩，其中耕地5670亩。

4．有耕地占补平衡指标。

国家实行占用耕地补偿制度，无论是单独选址建设项目用地还是城市、乡镇建设用地，在申报用地前都必须先行完成补充耕地。按照“占多少，垦多少”的原则，由建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，要求“占优补优，占水田补水田”。没有耕地占补平衡指标，不能启动用地报批工作。

5．缴纳相关税费。

用地报批相关税费主要包括：土地管理费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税。土地管理费缴费标准为：征占地面积100亩以上的，按征地总费用的1%收取，50-100亩的按征地总费用的2%收取，50亩以下的，按征地总费用的3%收取；目前，我市中心城区所在的东坡区新增建设用地偿使用费的缴费标准为20元/m²；中心城区所在的三个办事处的耕地占用税标准为26元/ m²。随着经济社会的发展，国家将适时提高上述标准。

按照国家和省政府规定，不缴纳新增建设用地有偿使用费、土地管理费，不能领取用地批文。根据深化改革要求，按照省厅川国土资办函〔2014〕90号文件，从2014年7月1日起停收土地管理费。

（二）报批形式。

1．“圈内”、“圈外”的概念。

即城市（镇）规划区（圈）内，城市（镇）规划区（圈）外，各级土地利用总体规划划定了各级城市、建制镇、一般乡镇的规划区，其内称圈内，其外称圈外。

2．批次用地报批。

按国家有关规定，城市（镇）规划区圈内用地分年度按批次上报和审批，一般不落实到具体项目，有批准权限的人民政府批准后，由市、县人民政府按土地利用年度计划和年度供地计划分项目供地，俗称“打批发再零售”。一个批次用地可以一块或多块土地同时组成上报。

分批次建设用地的申请条件：符合土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划；纳入土地利用年度计划；占用耕地的，实行“先补后占”；被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议；被征收土地的补偿符合法律、法规规定的标准；被征收土地需要安置人员的安置途径切实可行，社会保障措施落实；符合国家产业政策。

3．单独选址报批。

城市（镇）规划区圈外用地一般按项目上报和审批，有批准权的人民政府要同时审批其涉及的农用地转用、土地征收和项目供地，一般是国家重点建设和不适宜在城市（镇）圈内布置的项目，项目在其可行性论证和用地预审期已先行确定了项目位置，统称“单独选址”。

4．批次用地报批和单独选址报批需编报的资料。

（1）建设项目用地呈报说明书

（2）农用地转用方案

（3）补充耕地方案

（4）征收土地方案

（5）供地方案

简称“一书四方案”和“一书三方案”。

（三）批文时效。

用地经依法报批后，自审批后满两年未用或未实施具体征地的，批文自动失效。

三、建设用地审批管理

我国现行的土地管理制度设立了农用地转用和土地征收两项审批事项，审批权集中在国务院和省级人民政府，建立了以建设项目用地预审、农用地转用及土地征收为核心的建设用地审批制度。

（一）建设用地预审。

建设用地预审是在建设项目审批、核准、备案阶段，由国土部门根据土地利用总体规划进行审查，凡不符合规划和产业政策的建设项目不得通过项目用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准项目，从源头上控制不合理用地。

预审是土地管理的第一道关口。建设项目用地预审实行分级预审，同级立项，同级预审。省立项、省预审；市立项、市预审；县立项、县预审。核准和备案的建设项目，同理由与核准备案同级的国土资源管理部门预审。其中省厅特殊规定：对于用地规模在1公顷以下的省立项项目，可以由省国土资源厅出具委托书，委托市州国土资源局进行预审。

建设项目预审的内容。按2009年1月1日起施行的新的《建设项目用地预审管理办法》，主要从5个方面进行审查：

1．建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否与土地利用计划控制总盘子衔接，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；

2．建设项目是否符合国家相关规划、产业政策；

3．建设项目是否符合国家供地政策，项目拟用地规模是否符合国家有关行业建设用地标准；

4．建设项目拟占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；

5．建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案及其论证意见、规划调整对规划实施影响评估报告、规划修改听证会议纪要等是否符合法律、法规等的规定。

（二）农用地转用管理。

农用地是指直接用于农业生产的土地。

农用地转用又称农用地转为建设用地，是指将土地利用现状调查确定的农用地按照土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的批准权限批准后将现状的农用地转变为建设用地的行为。农用地按所有权性质分为国有农用地和集体所有农用地转用两种类型。

1．批准农用地转用的条件

（1）建设用地符合土地利用总体规划，列入土地年度计划；

（2）农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案符合国家法律、法规和有关政策的规定；

（3）用地面积符合国家规定的建设用地定额指标；

（4）土地权属、地类、面积清楚、准确；

（5）建设用地位于地质灾害易发区的，已提供地质灾害危险性评估报告；

（6）拟占用林地的，须经有批准权的林业主管部门审核同意。

2．农用地转用的审批权限

（1）国务院的审批权限

国家批准的项目；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；省、自治区人民政府所在地的市、人口中100万以上的城市以及国务院指定的城市的分批次建设用地。

（2）省级人民政府的审批权限除国务院审批权限以外的建设占用土地。

（3）市级人民政府的审批权限

四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第35条第二款规定，由省人民政府授权的市、州人民政府有权批准乡镇建设用地的农用地转用审批。（省政川办函〔2011〕220号文件规定，从2011年9月27日起，省政府授权的扩权县的审批农用地转用的权限已收回，仍需报市政府审批）

（三）土地征收。

1．土地征收的概念

土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法足额给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的行为。

2．批准土地征收的条件

（1）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议；

（2）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定；

（3）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行；

3．土地征收的审批权限

征收土地必须依法对被征地单位进行补偿，对造成的剩余劳动力必须组织安置。征收土地的审批权限分为国务院和省级人民政府两个层次。

（1）国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的（含35公顷）（525亩）；其他土地超过70公顷的（含70公顷）（1050亩）。

（2）省人民政府批准：基本农田以外的耕地35公顷以内的；其他土地70公顷以内的。需要特别说明的是，四川省的规定是基本农田以外的耕地不超过34.5公顷（517.5亩）。

旧法原标准：

（1）国务院批准：超过1000亩的耕地，超过2000亩的其他土地；

（2）省级批准：超过10亩且小于1000亩（含1000亩）的耕地，大于30亩且小于2000亩（含2000亩）的其他土地；

（3）市级批准：大于3亩且小于10亩（含10亩）的耕地，大于10亩且小于30亩（含30亩）的其他土地；

（4）县级批准：小于3亩（含3亩）的耕地，小于10亩（含10亩）的其他土地。

比较新法、旧法不难看出有以下几个特点：

（1）取消了市县两级的批准权，审批权集中在国务院和省级人民政府。

（2）坚持节约用地原则，降低每次批准的面积标准。例如：国务院原批准1000亩以上的耕地，现降低为批准525亩以上的耕地。其他土地原2000亩，现1050亩。省级批准原1000亩以下的耕地，现降低为525亩以下；其他土地原2000亩以下，现降低为1050亩以下。

（四）征地补偿。

征地补偿是国家为了公共利益的需要，依法对农民集体所有土地实行征收，并按照被征地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿要确保被征地农民原有生活水平不因征地而降低，并体现长远生计和未来发展的需要。征地补偿标准要体现同地同价原则，对于相邻区域的征地项目，不因征地目的及土地用途不同而有差异。征地补偿计算方式包括年产值倍数法和区片综合地价法，目前普遍采用的计算方式为年产值倍数法。

1．征地补偿标准

（1）土地补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地统一年产值的10倍，征收非耕地的土地补偿费减半执行。我市东坡区统一年产值标准为1870元/亩，按照省政府要求，2012年对年产值标准进行了修订，修订后的标准已经省政府批准，市政府已公告，从2015年1月1日起实施，标准为2430元/亩。

（2）安置补助费。根据被征地集体经济组织人均耕地面积按以下标准计算：人均耕地1亩及以上的，每亩耕地按统一年产值6倍计算；人均耕地1亩以下的，每个安置人口按统一年产值6倍计算。征收非耕地的安置补助费减半计算。

（3）地上附着物补偿费和青苗补偿费。按《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕94号）执行，该标准从批准之日（2012年5月15日）开始执行，较2008年起实施的标准有大幅提高，其中砖混结构房屋由300-380元/平方米提高到750元/平方米，砖木结构房屋由260-280元/平方米提高到550元/平方米，青苗和其他地上附着物补偿标准也有大幅度提高。

2．征地补偿费的支付。

征收土地补偿安置费用应当自市、县人民政府对征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用未按期全额支付到位的，不得强行使用集体土地，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。

3．征地补偿费的分配。

土地补偿费归农民集体所有，安置补助费、地上附着物和青苗补偿费归个人。

4．征地安置

被征收土地所在村、组农民的安置主要包括货币安置、保障安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等方式。其中，货币安置和保障安置为最常用的安置方式。

5．征地的程序。

拟定征收土地方案审查报批公告征收土地、补偿安置方案办理补偿登记交付被征收土地

6．征地拆迁相关文件

（1）《四川省人民政府办公厅关于转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）

（2）《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕94号）

（3）《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）

（4）《四川省人民政府办公厅关于被征地农转非人员参加基本养老保险有关问题的通知》（川办函〔2009〕302号）

（5）《眉山市人民政府关于印发眉山市被征地农民社会保障实施办法的通知》（眉府发〔2010〕16号）

（6）《眉山市人民政府关于印发征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》（眉府发〔2010〕4号）

四、农村土地综合整治

（一）概念及主要内容。

农村土地综合整治是指土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩试点为平台，以重大工程、示范项目为载体，围绕“地从哪里来，人往哪里去”等一系列问题，统筹安排三农建设，整体规划、整村（镇）推进，田、水、路、林、村综合整治，从而促进农田产能普遍提高，村容村貌全面改观，基础设施综合配套，产业结构逐步优化，要素布局趋于合理，形成“农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中”的崭新格局。

土地整理是指在一定区域内依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、渠、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。

城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。农村集体建设用地通过整理复垦成耕地，可等面积与城镇新增建设用地挂钩，城镇新增建设可不办理农转用审批手续，土地征收时不需缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。

通过农村土地综合整治项目的实施，引导、聚合各类涉农资金，推动田、水、路、林、村、房综合整治，促进耕地规模经营，人口集中居住，产业集聚发展，在严守耕地红线的同时，积极破解建设和产业集聚区发展等用地难题，推动城乡统筹发展，以提高土地利用率和改善生产、生活条件和生态环境。农村土地综合整治主要包含以下内容：

1．土地平整工程。通过土地平整工程将零碎的、不规整的、坡度大的、土层薄的农用地、建设用地和未利用地，通过整理，达到地块规整、土层增厚，方便耕作，增加有效耕地面积，有效提高和保护基本农田的产出，提高土地利用率的目的。土地平整工程主要由基本农田重点整理、农村居民点整理、坡改梯、中低产田改造、旱地、水田整理、未利用地整理等组成。主要做法为田块规划布局、田埂修筑、耕作层表土剥离及移土培肥工程等，与灌溉排水、田间道路等工程布局相衔接、协调。

2．农田水利工程。依据水源及排水特点、地形条件、基础设施现状、田块形态，因地制宜采取相应的灌溉与排水设施，进行系统配置。

3．田间道路工程。项目区内道路网络根据农业生产和生活的需要，结合农田水利工程中的渠系布置，开展以田间道、生产路为主要内容的田间道路系统配置。

4．农村新型社区建设工程。对自愿集中居住的农户的住房、水、电、排污、绿化等基础配套设施和公共服务设施进行建设的项目工程。

（二）如何开展农村土地综合整治。

1．应遵循的几个原则。

一是必须要统筹规划编制；二是必须要充分尊重农民意愿；三是必须坚持先立项后实施的原则；四是必须坚持土地综合整治与产权制度改革相结合的原则；五是项目工程必须坚持招投标原则；六是农村新型社区必须坚持统规自建为主。

2．主要做法。

（1）立项

农村土地综合整治项目由区县国土资源局负责按程序申报和具体实施。项目申报应符合以下条件：

①基本条件：申报立项项目必须符合土地利用总体规划及综合整治专项规划，并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划等规划相衔接。

②基础条件：当地群众同意，政府重视，保障资金足额到位；项目区位于粮食主产区、基本农田保护区、水利工程有效排灌范围内；项目实施所需的路、水、电等基础条件已经具备或相关工程正在建设；或道路、水利、电力工程、村庄改造等建设方案和资金已经落实，可保证与项目建设同步规划、同步实施。

③申报综合整治项目或单独申报市、县（区）投资整理项目，应在一个以上完整行政村，建设规模原则上不超过15000亩，集中连片不破村。整理项目新增耕地率原则上不得低于10%，其中，在基本农田保护区内实施的项目，新增耕地率不得低于3%。

④单独申报挂钩项目，项目区规模应控制在挂钩周转指标范围内，有利于区内农村建设用地布局和结构优化，且农村建设用地整理复垦潜力较大。拆旧区原则上控制一个乡镇或相邻的两个乡镇内，挂钩周转指标一般控制在750亩以内。拆旧地块原则上以一个完整的行政村为单位设置，相对集中连片；建新地块不得占用基本农田，其总面积必须小于拆旧地块的总面积。

（2）项目施工前的准备。

①实地踏勘和施工设计；②编制工程预算和审批；③项目招投标。

（3）项目实施。

第一，召开群众大会；第二，坚持按规划设计进行施工；第三，项目工程的变更补充和完善；第四，资金使用和管理。

（三）我市农村土地综合整治基本情况。

2012年，全市共实施完成土地整理项目21个，整理土地23亩，投入资金2.63亿元，新增耕地2.2万亩；今年拟实施土地整理项目22个，整理土地25万亩，可新增耕地2.2万亩；全市共上报省国土资源厅立项城乡建设用地增减挂钩项目42个，申请挂钩周转指标2.34万亩，其中城镇建新区指标1.85万亩。目前，已实施完成10个项目，实现城镇可用挂钩周转指标4624亩，其余32个项目正抓紧实施。

五、土地利用管理

第一部分土地供应管理

一、法律层面的规定

《土地管理法》

（一）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经批准使用农民集体所有的土地的除外。

（二）第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

1．国家机关用地和军事用地

2．城市基础设施用地和公益事业用地

3．国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地

4．法律、行政法规规定的其他用地。

（三）第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照约定用途使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

理解：

1．土地供应的权限集中在市、县两级政府，其他任何单位和个人不得供地，包括国务院、省政府、乡镇政府、各开发区管委会等。

2．使用土地的类型有两种，一个是划拨，二个是有偿使用。

3．要按批准的用途使用土地，改变用途要经市、县政府批准。

二、划拨土地供应

（一）范围。

1．2001年10月22日国土资源部发布《划拨用目录》：党政机关办公用地、党政机关、供水设施、道路广场、非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性图书馆……

2．《划拨用地目录》补充说明

党政机关、军事用地不包括各种营利性培训，服务中心，宾馆招待所，综合服务设施。

供水、供气、供热等除本目录已明确规定的基础设施以外的对外营业、服务、收费的各种营利性设施用地均应以有偿方式供地

理解：划拨用地范围内有三特点：

1．非营利性。

2．公益性。

3．资产多数为国有土地资产。

（二）年限：长期（商业40年，住宅70年，工业、旅游50年）

（三）价款：分2类

1．有偿。眉山前期为30万元/亩，现在成本要50万元/亩以上。岷东新区：市本级国有土地资产30万元/亩，非市本级国有土地资产50万元/亩。

2．无偿。道路等基础设施、公立医院、公立学校等公益性质。

（四）程序：

1单位申请（立项）－2国土预审（目录、规模）－3规划选址－4出据条件－5请示报批－6办理决定书－7征收价款－8颁发土地证

（五）划拨土地权能限制。

1．转让必须经同级人民政府批准。

2．各商业银行和金融机构不接受划拨土地抵押贷款。

（六）原划拨土地的处置。

对于原划拨土地（政府过去以划拨方式供应的土地）如何纳入有偿使用问题：

1．现有城市划拨用地绝大多数是在《城市房地产管理法》实施（1995年1月1日）前供应的，目前法律法规未要求立即实行有偿使用，可以继续以划拨方式使用。

2．转让（国资委批）、改变用途（医疗卫生改为教育）后仍符合《划拨用地目录》的，经批准可继续以划拨方式使用。

3．如果原划拨土地改变用途、转让时，应当与《划拨用地目录》核对，不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理出让等有偿使用手续。

三、有偿使用土地供应

（一）范围：凡不再符合划拨目录的，应当一律实行有偿使用。

（二）方式：

1．出让：将一定年期的土地使用权出让给土地使用者，由使用者支付出让金的行为。

2．租赁：将一定年期的土地出租给土地使用者，由使用者支付租金的行为。

3．作价出资或入股：国家将一定年期的土地作价作为出资投入股份公司或有限公司，相应的土地使用权转化为资本金和股本金，国家以出资人或股东的身份参与企业管理经营，享受收益分成（审批权在省级以上政府）。

（三）权能：

1．出让：具有转让、出租、抵押的权能，但首次转让时应符合：一是全部支付土地出让金，并取得土地证；二是投资额度达到25%以上。

2．租赁：具有转租、转让、抵押的权能。承租给第三人，土地使用权仍属原承租人，第三人取得土地他项权利。是出让方式的重要补充，但经营性房地产开发不适用于租赁。

3．作价出资入股：与出让的权能一致。

（四）有偿使用的配置（这里主要指出让）。

两种方式，协议出让和招拍挂。

1．协议

依据：《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）、《协议出让国有土地使用权规范》。

范围：

(1)除工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的;

(2)原划拨申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外;

(3)划拨土地使用权转让时不符合划拨用地目录（个人，如门面））；

(4)工业项目技术改造；

(5)政府实施城市规划进行旧城区改建，对搬迁工业企业置换土地，重新安排工业用地；

(6)政府原因造成的闲置土地（交地原因、政府承诺市政配套设施未到位、规划调整）；

(7)出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式。

价格：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

2．招拍挂

形成过程：

90年5月19日，《城镇国有土地使用权出让和转让条例》，提到招标和拍卖出让土地。

94年，《城市房地产管理法》，第一次明确经营性用地采取招标和拍卖出让土地。

99年，《国务院办公厅关于严禁炒卖土地的通知》要求，商业、旅游等经营性用地原则上必须以拍卖、招标方式供地。

2001年，《国务院加强土地资产管理的通知》要求，同一块地有2个以上用地意向的必须招标、拍卖方式提供。

2002年，中纪委七次全会明确，经营性用地必须招标、拍卖，不许领导个人说了算。2004年和2005年，中纪委全会再次作了明确。

2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，为全面推行招拍挂出让土地提供了制度保障。

2007年，部出台了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令），招拍挂制度走向了全面、规范的道路。

理解：

法律的定义：招拍挂的方式是同等的，没有谁优谁劣的区分。

人数的区别：拍卖不再作3人以上的规定，挂牌无人数限定；招标必须3家以上。

时间的区别：我市一般执行拍卖和挂牌，都需公告20日，挂牌多了10日的竞价时间。

挂牌可转化为拍卖：在挂牌截止时间时，仍有2家应价的，应转化为拍卖。

地区的区别：宁夏基本采取挂牌，东南地区以招标拍卖居多，四川要求住宅用地必须拍卖。

招标的特点：除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或社会公益事业建设条件的，基本采取招标。

我市的适用性：以挂牌和拍卖为主。工业等产业项目以挂牌为主；商业、住宅以获取较高出让金、竞争性较多的地块采取拍卖。

程序：

(1)供应计划－(2)确定具体地块－(3)规划条件－(4)出让方案－(5)政府审批－(6)发布公告－(7)接受报名－(8)底价确认－(9)竞价活动－(10)成交确认－(11)签订合同－(12)支付价款－(13)办理登记。

第二部分土地利用管理相关政策

一、计划管理

市、县政府应于每年10月31日前发布编制次年度国有建设用地供应计划通知。相关部门应于每年11月30日前将次年用地需求等相关资料提交市国土资源局。供应计划报市、县政府批准后，每年3月31日前予以公布。

二、民生工程

保障性住房、棚户区改造、中小套型住房“三类用地”供应总量达到住房用地供应总量70%以上，公共租赁住房在商品房中配件，比例为3-5%。

三、审批权限

眉山城市总体规划（248平方公里）确定的建设用地供应由市政府常务会议统一审批，其他由区县政府常务会议审定。

四、限制和禁止用地

（一）限制用地（部分规定）。

1．地、县级党政机关直属单位和乡镇党政机关新建办公楼项目：须经地级人民政府（行署）批准。

2．城市主干道路项目。

小城市和建制镇40米，中等城市55米，大城市70米。

3．城市游憩集会广场项目。

小城市和建制镇1公顷，中等城市2公顷，大城市3公顷。

4．住宅项目。

小城市和建制镇7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。

容积率不得低于以下标准：1.0（含1.0）。

5．下列项目禁止占用耕地：

（1）机动车交易市场、家具城、建材城等大型商业设施项目。

（2）大型游乐设施、主题公园（影视城）、仿古城项目。

（3）大套型住宅项目（指单套住房建筑面积超过144平方米的住宅项目）。

（4）赛车场项目。

（5）公墓项目。

（6）机动车训练场项目。

（二）禁止用地（部分规定）。

1．别墅类房地产开发项目

2．高尔夫球项目

3．赛马场项目

4．党政机关（含国有企事业单位）新建、改扩建培训中心（基地）和各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目

5．未依法取得探矿权的矿产资料勘查项目

6．未依法取得采矿权的矿产开采项目

7．白酒生产线

8．酒精生产线

五、前置条件设置

国有建设用地供应不得滥设前置条件，不得以企业的高、矮、胖、瘦限制企业和自然人参与竞买，加油、加气等特殊行业宗地供应需设立前置条件的，应由该行业主管部门提出意见。

六、市场化配置

（一）对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的100%招标、拍卖或者挂牌方式出让。

（二）商品住宅开发建设用地100%拍卖方式出让。

（三）住宅与其它用途混合建设用地中商品住宅建设面积达到50%以上的100%拍卖出让。

（四）坚持实施熟地出让，禁止捆绑出让。（2012年12月16日，国土资源部国土资电发〔2012〕140号规定，为防止宗地流标，可将2宗土地搭配供应，但必须报上级国土资源部门备案）

（五）竞买保证金不得低于起拍（挂）价的20%，市本级是30-50%。

七、底价确定

底价应当实行集体决策，中心城区底价由市长、分管市长、规划、国土、监察主要负责人参与。底价原则上在国有建设用地出让活动前1个小时内现场集体确定，出让活动结束前不得泄漏底价。

八、信息公开

协议出让国有建设用地在出让合同签定后7日内，招标拍卖挂牌出让国有建设用地在出让合同结束后10个工作日内，国土资源部门和公共资源交易中心应将出让结果在中国土地市场网或指定的场所、媒介公布。

九、出让价格

（一）各类国有建设用地出让价格，不得低于新增建设用地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。

（二）土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%。

（三）工业用地最低限价：东坡区和彭山县8万元/亩；仁寿县6.4万元/亩；洪雅、丹棱、青神县5.6万元/亩。

十、合同签订

（一）市、区国土资源管理部门是与土地使用者签订《国有建设用地使用权出让合同》、颁发《划拨用地决定书》的唯一主体。

（二）国有建设用地成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同必须配有统一配属的电子监管号。

（三）签订工业或非经营性用地出让合同时，应当约定将该类土地改变为住宅、商业等经营性用地的，政府可以收回土地重新依法出让。

十一、价款征收

（一）土地出让价款必须按《国有建设用地使用权出让合同》约定按期支付，分期支付最长时间不得超过12个月。

（二）土地成交后1个月内必须支付土地出让价款的50%。

（三）受让人不能按期支付土地价款的，自滞纳之日起每日加收迟延支付款项1‰的滞纳金。

（四）延期付款超过60日，经出让人催交仍不能支付土地出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金（保证金），出让人并可要求受让人赔偿损失。

十二、价款管理

土地出让价款严格实行“收支两条线”管理。国有建设用地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入国库，支出一律通过基金预算安排。

十三、用途改变

下列项目用地不得改变土地用途：

（一）用于保障性安居工程项目用地的。

（二）划拨国有建设用地使用权的。

（三）工业园区或工业集中发展区内的工业项目用地。

（四）分期建设的工业项目用地。

（五）土地出让合同、划拨决定书或其它协议约定改变土地用途应收回土地使用权的。

（六）司法机关和行政机关依法裁定，决定查封或者以其它形式限制土地使用权利的。

（七）共有土地使用权，未经其它共有人书面同意的。

（八）土地使用权属存在争议的。

（九）法律、法规和政策规定禁止改变土地用途的其它情形。

十四、闲置土地

（一）企业自身原因造成的闲置土地。土地闲置满两年，依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满二年的，按土地出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。

（二）政府原因造成的闲置土地。对政府原因造成土地闲置的，应有政府相关部门出具的证明文件，没有证明文件的，按企业自身原因造成闲置土地处置。

一年内可以解决的，国土资源管理部门应与土地使用者签订补充协议，重新约定动工、竣工时间。

两年内可以解决的，可安排临时使用，并签订补充协议，重新约定动工、竣工时间。

两年内不能解决或土地使用者不愿意继续开发的，可采取有偿收回、等价置换等方式处置。

十五、开工竣工

土地使用者应在土地交付之日起1年内开工建设，自开工之日起3年内竣工验收。

十六、房屋预售许可

房地产管理部门办理房屋预售许可手续时，征求同级国土资源管理部门意见。对土地出让金未缴清或土地设定抵押未经抵押权人同意以及法院冻结未作解除，房地产管理部门不得办理房屋预售许可手续。

十七、容积率调整

经依法调整容积率的，按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。

十八、储备中心

（一）隶属国土资源部门、事业单位、独立法人。

（二）国土资源部《关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号）规定：

1．储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”。

2．登记的用途依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按二级类填写。

3．未确定规划用途的，不予登记。

（三）国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）规定：

1．土地储备机构为政府供应“净地”提供有效保障。

2．储备机构进行道路、土地平整等基础设施建设，应通过招投标方式选择设计、施工、监理单位，不得通过下设机构实施。

3．省级财政部门向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，明确融资额度。

4．列入名录的土地储备机构可以向金融机构贷款，贷款期限最长不超过5年。

5．储备机构融资资金使用必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与储备业务无关的项目。

6．储备机构融资应专款专用、封闭管理。

7．储备的土地不得为储备机构以外的机构提供担保。

（四）财政部、发改委、人民银行、银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定：

1．不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。

2．不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。

3．地方各级政府及所属机关单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。

六、加强土地执法监察

建立健全土地执法监管长效机制，完善市、区县、乡镇土地执法监察体系，强化土地管理共同责任机制和执法监察动态巡查责任制，及时发现、制止土地违法违规行为。对违法用地行为，要严肃查处，严格追究，坚决遏制土地违法违规案件发生，促进全市国土资源管理工作步入规范化轨道。

对违反土地管理规定行为的，按照《土地管理法》及监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号令）等有关规定，对负有责任的领导人员和直接责任人员实行严格的责任追究。

土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；发生土地违法案件造成严重后果的；对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的，对区县政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员给予警告或者记过处分，情节较重的，给予记大过或者降级处分，节严重的，给予撤职处分。

行政机关及其公务员在土地审批和供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策的；违反土地管理规定非法批准、征收、占用土地的；非法低价或者违反规定出让国有建设用地使用权的；违反法定条件进行土地登记的；以及国土资源行政主管部门及其工作人员对违反土地管理规定行为按规定应报告不报告，不制止、不依法查处或土地供应过程中，因严重不负责任，致使国家利益遭受损失的，对有关责任人给予纪律处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

七、矿产资源管理

八、地质灾害