部自然资源确权登记局负责人解读《自然资源统一确权登记暂行办法》

近日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》），对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。

《办法》出台的背景是什么？在制度设计上明确了哪些主要内容？未来自然资源确权登记成果将如何应用？围绕这些问题，本报记者采访了自然资源部自然资源确权登记局负责人。

记者：请问《办法》出台的背景是什么？

负责人：自然资源统一确权登记是中央生态文明体制改革的重要决策部署，是加强自然资源资产管理的现实需要，是履行自然资源管理“两统一”职责的基础支撑。2016年12月，按照中央改革要求，原国土资源部等部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，明确在12个试点省份先行实施。经过1年多的试点，探索出一套行之有效的自然资源确权登记工作流程、技术方法、标准规范，验证了自然资源确权登记的现实可操作性。试点的另一个重要成果是发现了在资源类型划分、登记单元确定、登记管辖和权利主体确定等方面的问题和困难。随着生态文明体制改革的深入推进，特别是机构改革逐步到位，原来不具备条件、未作规定的登记管辖和所有权主体等内容需要予以明确，试点中发现的一些重大问题，需要作出回应，以增强该办法的时代性、指导性和可操作性。

为贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，我们在总结试点经验的基础上，坚持以下原则对原办法进行了修订：一是巩固已有制度成果。坚持以不动产登记为基础开展自然资源统一确权登记，在物权登记不重不漏的前提下，实现全部国土空间内自然资源所有权和所有自然生态空间登记的全覆盖。二是强化改革协同。与自然资源资产管理体制改革、自然资源资产产权制度改革、国家公园体制改革以及统一调查、统一规划等改革相衔接，充分利用已有成果，提高自然资源确权登记效率。三是突出整体保护。落实山水林田湖草“生命共同体”理念，按照生态功能重要性确定登记单元，划定优先级。根据地表、地上、地下空间完整性，推进土地与自然资源立体空间整体登记。四是增强适用性。对于试点反映的问题，有共识的尽量明确，做到有章可循，对于一时难以统一规定的事项，明确方向和原则，为地方创新预留接口。

经过1年多的修订完善，自然资源部联合财政部、生态环境部、水利部、国家林草局制定印发了新的《办法》。

记者：《办法》在制度设计上，明确了哪些主要内容？

负责人：《办法》重点针对试点中发现的登记管辖、资源类型划分、权利主体确定和登记单元划分等方面存在的问题，进行了修改完善和明确规定。

一是根据机构改革要求和实际工作需要，建立分级负责、分工明确的确权登记工作机制。考虑到国家公园等自然保护地、大江大河大湖和跨境河流、重点国有林区、海域、无居民海岛、生态功能重要的湿地和草原、石油天然气、贵重稀有矿产资源等自然资源对国家生态、经济、国防等方面意义重大，且一般范围广、面积大，很多是跨省级行政区的，为更好地履行全民所有自然资源所有者职责，确保自然资源确权登记体现山水林田湖草生态系统的整体性、系统性及其内在规律，防止在登记单元划定过程中产生利益冲突和矛盾，此次修订，明确了由中央政府直接行使所有权的自然资源和生态空间的统一确权登记工作，由国家登记机构负责办理；由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的统一确权登记工作，由省级及省级以下登记机构负责办理。

二是与国土调查、不动产登记等工作相衔接。明确自然资源类型边界通过充分利用全国国土调查成果、自然资源专项调查成果等自然资源调查成果获取，避免重复调查产生自然资源类型划分交叉重叠。明确已办理登记的不动产权利，通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。对于国家公园、自然保护区等各类自然保护地管理或保护范围内存在集体所有自然资源的，一并划入登记单元，予以标注和记载。

三是明确登记簿上予以记载的三类主体。根据《宪法》《物权法》等法律和《深化党和国家机构改革方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等中央决策部署，按照自然资源确权登记要立足于服务管理需要的要求，明确在登记簿上对所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体三类主体予以记载：其中，全民所有自然资源和生态空间的所有权人均登记为全民；所有权代表行使主体均登记为自然资源部。在具体行使所有权方式上，分中央直接行使和委托代理行使。中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权的，所有权代理行使主体登记为相关部门、地方人民政府。

四是细化自然资源登记单元划定规则。明确国家批准的国家公园、自然保护区等各类自然保护地按照管理或保护范围优先划定登记单元；水流以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元；湿地按照自然资源边界划定登记单元；森林、草原、荒地按照国有土地所有权权属界线封闭的空间划定登记单元；海域登记范围为我国的内水和领海，依据沿海县市行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界线划定登记单元；无居民海岛按照“一岛一登”的原则，单独划定登记单元，进行整岛登记；探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区、油气以油气田划分登记单元；山岭和滩涂资源在森林、湿地等登记单元中已体现，因此，不再单独划定自然资源登记单元。对于已纳入国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地登记单元内的森林、草原、荒地、水流、湿地等不再单独划定登记单元，作为国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地登记单元内的资源类型予以调查、记载。

五是明确自然资源确权制度。在确权方面，充分利用集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证等不动产登记成果，开展自然资源权籍调查，采取叠加的方式划清全民所有和集体所有的边界以及不同集体所有者的边界。为确保权属界线清晰明确，规定登记单元的重要界址点应现场指界，必要时可设立明显界标。同时规定，在国土调查、专项调查、权籍调查、土地勘测定界等工作中对重要界址点已经指界确认的，不需要重复指界。在权属争议处理方面，按有关法律法规规定处理。

记者：未来将如何应用自然资源确权登记成果？

负责人：自然资源统一确权登记立足于保护产权、服务自然资源管理的需要，其成果要建立涵盖自然状况、权属状况和公共管制要求等内容的自然资源登记“一个簿”、产权管理“一张图”和信息“一张网”，为落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，加强自然资源管理提供基础支撑。

一是建立登记“一个簿”，衔接自然资源管理上下游。自然资源确权登记在自然资源管理整体工作链条中起着业务承上启下、成果“瞻前顾后”的衔接作用。一方面，自然资源统一确权登记充分利用自然资源调查、开发利用及权利配置结果，再通过确权登记予以确认公示；另一方面，通过自然资源统一确权登记，明晰自然资源权属状况和自然状况，为所有者权益的保护和行使、实施自然资源有偿使用和生态补偿制度等提供产权依据。

二是形成产权“一张图”，支撑部“两统一”职责履行。通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定自然资源资产的产权主体、产权边界，全面摸清各类自然资源的空间范围、面积、质量和数量，明确体现自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制等监管要求，形成自然资源产权管理“一张图”，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责提供产权保障。

三是构建信息“一张网”，提升生态保护监管和公共服务能力。自然资源信息不对称是自然资源监管难的一个重要原因。《办法》规定，加强自然资源确权登记信息化建设，在不动产登记信息管理基础平台上，开发、扩展全国统一的自然资源登记信息系统，实行全国四级登记机构自然资源登记信息统一管理、实时共享，与生态环境、水利、林草等相关部门信息互通，与不动产登记、公共管制信息相互关联,向相关监管部门及时共享自然资源权属动态变化信息，有效提高自然资源监督管理的效能。